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法治是物业管理最好的营商环境

住房和城乡建设部法规司副司长陈伟

2019年7月16日，中国物业管理协会法律政策工作委员会成立大会召开。住房和城乡建设部法规司副司长陈伟莅临大会并作讲话，现将整理完善后的讲话内容分享给大家。

我参加今天的活动，主要基于两个原因：一是代表住房和城乡建设部法规司对中国物协法律政策工作委员会的成立表示祝贺；第二个原因可能就鲜为人知了，那就是我曾经担任过中国物业管理协会法律咨询组的首任组长。早在2003年《物业管理条例》出台之际，中国物业管理协会就成立了法律咨询组，咨询组主要干了这么几件事：宣贯《物业管理条例》《物权法》等法律法规，参与最高人民法院2009年第7、8号两个司法解释的制订，完成最高人民法院《物业管理的行业调解》课题研究、编辑物业管理法律论文和案例汇编、对行业的重大法律问题发声表态等等。因此，如果从历史传承的角度追本溯源，法律咨询组应当是法律政策工作委员会的前身，委员会的成立是具有其历史渊源和组织基础的。

如果以1994年建设部33号令《城市新建住宅小区管理办法》为起点，中国物业管理法制建设已经走过25年的历程。经过多年的实践，我们已经建立起以《物权法》《合同法》为基础，以《物业管理条例》为核心，以地方性法规和部门规章为主体，以数以万计的规范性文件为支撑的物业管理法律政策体系。虽然我们每年都有大量关于制定《物业管理法》《业主大会组织法》等法律的人大建议和政协提案，希望进一步加强物业管理立法工作，但可以肯定地说，物业管理早已走出了“无法可依”的困境，进入了“有法可依”的时代。经过多方的努力，我们已经初步构建起物业管理与社区治理相结合的物业服务监管体系、行业执法和司法裁判相衔接的物业管理司法体系以及四方参与和四级联动相协调的物业纠纷调处体系。这些都是委员会今后开展工作的深厚法治基础。

任何一个机构的存在，都有它独特的使命，行业组织概莫能外。行业组织作为同行业商事主体联合组成的自律抑或维权机构，其使命如果用一句话概括，我认为应当是：优化行业的营商环境。物业管理协会概莫能外。法律政策工作委员会作为中国物协的工作机构，其使命是什么呢？翻开你们的会议手册，不仅有工作规则、工作规划还有工作要点，不仅有宗旨，还有职责，可以洋洋洒洒用长篇大论来阐述，但如果用一句话概括，我认为应当是：优化行业的法治环境。法治环境与营商环境是什么关系呢？习近平总书记的概括最为经典：法治是最好的营商环境。根据上述推理，我们可以看出，法律政策工作委员会在中国物业管理协会中地位之重要和使命之光荣。

在未来的日子里，委员会如何不负这一光荣的使命呢？我以为，应当在国家全面依法治国的基本方略之下谋篇布局。关于法制建设，党的十一届三中全会提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，这是大家耳熟能详的。关于依法治国，党的十九大强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，并提出新的十六字方针：“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。新十六字方针为新时代法治建设指明了方向，提供了根本遵循，在这样一个时代大背景下成立的中国物协法律政策工作委员会，应当服务于法治社会建设的大局，紧紧围绕全面依法治国的新十六字方针开展工作。

科学立法

在解决了法的“有还是没有”的问题之后，我们的工作重心应当转向法的“好还是不好”的问题，物业管理亦是如此。无论是《物权法》中“业主的建筑物区分所有权”的规定，还是《物业管理条例》以及配套的规章政策，都不可避免地受到时代的局限，都需要与时俱进地立、改、废、释。比如：《物权法》中关于业主大会“双三分之二”表决权数的规定，在实际适用过程中遇到很大的困难；比如处理物业服务合同纠纷，目前只能比照适用《合同法》中委托合同规定或者适用最高人民法院的司法解释。在参与全国人大常委会制定民法典过程中，作为行业主管部门，我们最大限度地建言献策，已经取得可喜的突破。

大家可能注意到了，去年十三届全国人大常委会第一次审议民法典物权编草案，其中第七十三条关于业主共同决定事项的规定，与现行的物权法相比有了很大的变化，主要是科学地将业主参加表决比例与业主同意比例进行了区分：业主共同决定事项，首先应当由三分之二以上的专有部分面积占比且人数占比的业主参加表决，其次还应当经参加表决专有部分面积且参加表决人数过半数或者四分之三以上的业主同意。这一立法调整，实际上有效地将现有的“双三分之二”和“双过半”的法定表决比例，分别降低为“双过半”和“双三分之一”。今年四月份，全国人大常委会第二次审议民法典物权编草案，再次对该条进行了完善，将“筹集”和“使用”维修资金的表决比例分别作出规定，将一审稿中使用维修资金“双四分之三”业主同意的比例降低为“双过半”，使得今后业主使用维修资金的法定表决比例实际降低为“双三分之一”。同时，还对紧急情况下业主依法申请使用维修资金作了规定，有效解决了当前维修资金使用难的问题。

大家可能也注意到了，民法典合同编草案设专章对“物业服务合同”作出规定，从无名合同到有名合同，为“物业服务合同”正名的时代即将开启。这是重大的进步，但我们的努力不能就此停步。记得去年9月24日，我们到浙江调研，刚下飞机就得知26日全国人大法工委召开民法典合同编座谈会，我觉得这是个难得的机会，于是放弃调研安排马上赶回北京参会，会上我就“物业服务合同”这一章中的几个存在争议的条款重点阐述了住建部的意见，其中关于“物业服务合同不宜参照适用委托合同”的意见当场得到了采纳，但关于删除“业主对物业服务合同的任意解除权”以及“物业服务企业保障业主的人身、财产安全”有关条款的意见，虽然未能完全说服法工委民法室的同志，但他们对“适度限制业主的任意解除权”和“进一步考量物业服务企业的安全保障责任”表示认同。

《物业管理条例》颁行至今已有十六个年头了，同样存在与时俱进的问题：是否重新界定新时代的物业管理？是否重新定位业主大会和业主委员会？如何构建物业管理信用体系？等等，都需要我们适时开展立法后评估工作。今后部里在开展《物业管理条例》的执法检查和立法后评估工作中，委员会能发挥什么样的作用？值得我们有所期待。

严格执法

法律的生命在于执行。2000多年前桓宽在《盐铁论》中感叹：“世不患无法，而患无必行之法”，他所担忧的“有法不依”的困境，到今天依然困扰着我们。严格执法的关键，不在于法，而在于人。所以在纪念《物业管理条例》实施十周年时，我曾经说过：“人们真正惧怕的不是法律，而是法律得不到执行。无法执行的法律无异于一纸空文！”现实中，大家在“喋喋不休”地要求制定新的法律的时候，往往忽视一个问题：现有的法律法规是否得到了严格的执行？！如果我们上到《物权法》《合同法》《物业管理条例》，下到成千上万的物业管理规范性文件，都能在物业管理活动中不折不扣地得以贯彻落实，我相信物业管理的市场环境将得到极大的改观。

实践中，无论是承接查验制度的落实、水电气收费和市政管线维修养护责任的承担，以及物业服务价格市场化政策的执行，在许多地方都不同程度地打了折扣，这里面涉及到许多体制机制上的问题，作为企业个体在多数情况下的确无能为力。作为一个行业组织的代言人，法律政策工作委员会除了为行业正当权益鼓与呼之外，似乎还应当充分发挥两方面的作用：一是强化行业的自律，谴责和惩处行业中违法败德的害群之马；二是监督政府的执法，促进政府执法行为更加严格规范，防止政府的不作为和乱作为。多少年来，我们老是抱怨执法进不了社区，以后是否能够通过外力的推动，使“执法进社区”成为普遍的现实。

公正司法

司法是看得见的正义，是正义最后的关口。在座的老物业人可能还记得十几年前的深圳“笔架山庄案件”，由于认为司法判决不公，当时行业内反响很大，并引发了关于物业服务企业要么“亏死”要么“赔死”的长时间讨论，为此我还专门写了一篇《侵权抑或违约：物业管理治安归责的误区》的文章，力图澄清物业服务企业在治安案件中的责任。目前物业服务纠纷案件审理和裁判的专业性和公正性都有了提高，但远未达到理想的境界，这从近期司法界和媒体几乎众口一词地将高空坠物、抛物侵权行为简单归责于建筑物管理人的论调中，亦可窥豹一斑。应当看到，《物权法》明确的业主对共有部分的法定义务，《合同法》确立的物业服务等价有偿原则，《物业管理条例》定位的物业服务企业与业主之间的服务与被服务的平等关系，并未在物业管理纠纷裁判中得以全面贯彻。司法实践中，法院往往对物业服务的准公共性缺乏认识，加上“业主弱势群体说”的思维惯性，使得物业服务企业往往容易被视为各种社会矛盾的引爆者和各种社会责任的承担者，这是导致司法偏离专业公正的思想根源。

这是我为什么一直关注并担忧“蓝色钱江纵火案”中民事审判结果的主要原因，绿城物业最终用庭外和解方式智慧地解决了这个难题。但是，大家设想一下，如果法院以判决结案，会是什么结果？如果涉案的不是绿城这样有实力、有品牌和有策略的企业，结果又会是什么？我们不得而知。同样，这也是我们前两年在协调公安部拟出台的《高层建筑消防管理规定（草案）》工作中穷尽一切手段的原因，我们最后请求国务院法制办出面干预，并且作好向全国人大常委会提起合法性审查的思想准备。为什么这么努力抗争呢？因为最初草案的45个条款中有33条涉及到物业服务企业的义务，一旦成为具有指引性的规章，将对今后物业服务活动中涉及的消防安全纠纷的司法裁判产生重大的影响。

我始终认为，要公正裁判物业服务纠纷，司法机构必须具备这样一种物业管理观念：以业主为中心，不是以某个业主为中心，而是以业主整体或者多数业主为中心；以消费者为中心，不是以某个消费者为中心，而是以消费者整体或者多数消费者为中心。在促进物业管理公正司法中，法律政策工作委员会能做些什么？如何利用我们的专业能力去纠偏？需要我们进一步探索和思考。

全民守法

法律只有在得到绝大多数遵守并得以惩罚少数人时，才能树立权威。同理，物业管理的法律政策，只有得到大多数业主和物业服务企业遵守的时候，才能够发挥其应有的效用。没有守法的业主，就没有公正规范的业主大会和业主委员会；没有守法的物业服务企业，就没有公平竞争的物业服务市场。

这使我们想起了一个啼笑皆非的往事。去年四月，一个“《物业管理条例》修订，八种情况下可拒交物业费”的微信谣言，竟然在几天时间内达到近千万的点击量，可谓“一谣激起千层浪”，有许多从业人员和管理部门同志也在朋友圈中转发，成了推波助澜的传谣者。虽然最终我们通过约谈《法制日报》并令其发表“致歉更正声明”得以辟谣，但此事暴露出的问题给我带来的忧思却是长久的：除了少数别有用心者和拒费业主之外，为什么有那么多物业服务企业甚至主管部门都在信谣传谣？为什么只要翻一翻法条查一查官方网站就能弄清楚的事实，竟然使得许多业内人忧心忡忡，不知所措？

同理，我们的专业人士在频繁指责物业管理立法、执法、司法中存在弊端的时候，是否曾经扪心自问：你们都做到守法了吗？你们都真正懂法吗？如果从业人员都不懂法，甚至不守法，那么再科学的立法，再严格的执法，再公正的司法，都无异于空中楼阁，都无异于无源之水、无本之木。诚信的前提是守法，守法的前提是懂法，懂法的前提是普法。在行业普法和诚信建设工作中，物业管理行业任重道远，法律政策工作委员会大有可为。

衡量一个行业的境界，预判一个行业的未来，要看她坚持什么样的价值观。我以为，从不同的角度，物业管理可以兼有许多不同的价值观；在不同的时期，物业管理行业可以不断修正丰富自身的价值观。但总有一种价值观是不可缺席且不能改变的，那就是：法治的价值观。

我相信，只要中国物业管理行业坚持法治的价值观，只要中国物业管理协会践行法治的价值观，就必将在助力物业管理法治建设，改善物业服务营商环境的道路上行稳致远，不负使命！

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